第一章 总则
第一条 为加强和规范特困人员供养服务设施(敬老院)的建设，提高建设项目决策和工程管理水平，充分发挥投资效益，推进农村特困人员救助供养工作及农村养老服务事业的发展，制定本建设标准。
特困人员供养服务设施(敬老院)又称农村特困人员供养服务机构、农村敬老院，基本职能是为农村特困人员提供集中供养服务，本建设标准以下简称为敬老院。
第二条 本建设标准是为建设项目投资决策服务，合理确定敬老院建设规模及建设水平的全国统一标准，是编制、评估和审批敬老院项目建议书、可行性研究报告、初步设计的重要依据，也是有关部门督促、检查敬老院建设项目全过程的尺度。
第三条 本建设标准适用于新建、改建和扩建的敬老院建设项目。
第四条 敬老院建设必须遵循国家经济建设的方针政策，符合相关法律、法规，从我国国情及当地实际情况出发，立足当前，兼顾长远，因地制宜，合理确定建设规模与建设水平。
第五条 敬老院建设应坚持以人为本，满足供养对象在生活保障和照料护理等方面的基本需求，按照科学性、合理性相结合的原则，做到经济适用、功能完善、设施齐全。
第六条 敬老院建设应与当地社会经济发展水平相适应，并应纳入当地国民经济和社会发展规划，统筹安排，确保政府资金投入，其建设用地应纳入乡镇规划、村庄建设规划。
第七条 敬老院的建设应充分利用社会公共服务和其他社会福利设施，强调资源整合与共享，要充分体现国家对绿色、节能、环保、减排方面的要求。
第八条 敬老院建设除应符合本建设标准外，尚应符合国家现行有关标准和规范的规定。
条文说明
第一条 本条阐明制定本建设标准的目的和意义，并对机构名称 进行了解释。
我国农村五保供养制度始于20世纪50年代， 是我国一项传统的农村社会救助制度。1956年出台的《高级农业生产合作社示范章程》提出要保障老弱孤寡残社员的吃、穿、烧(燃料)、教、葬，农村五保供养制度初具雏形。2014年5月1日起施行的《社会救助暂行办法》规定:“国家对无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人，给予特困人员供养”，将农村五保供养纳入城乡统筹的特困人员供养范畴。
特困人员救助供养分为集中供养和分散供养两种形式。敬老院则是承担为农村特困人员提供基本生活条件和照料服务的集中供养主体服务机构。
农村特困人员是农村社会的弱势群体。截止到2015年底， 我国农村特困人员有517.5万人，其中在敬老院集中供养161.8万人，集中供养率为31.3%。据测算，到2020年，我国农村特困人员预期数量将减少到502万人，约占农村总人口数的0.9%，与目前的比例基本持平;到2025年， 农村特困人员预期数量将减少到478万人，约占农村总人口数的1.0%。随着城乡养老方式观念的 逐渐转变以及新建、改建和扩建的敬老院环境条件和管理方式的不断改善，农村特困人员中要求集中供养的比例将逐渐上升，再加上我国城市化进程加快，全国农村人口正在逐渐减少，届时集中供养需求比例将稳定在一个平衡值上，这个平衡值约为60%。因此，未来五至十年将是一个缩短全国各地地方乡(村)集中供养率 · 71·
与全国平均集中供养率之间差距的一个过程。
党中央和国务院历来十分重视农村特困人员的照料工作和敬老院的建设，各级地方政府正在逐年加大用于农村特困人员的财政投入。截止到2015年底，全国共有敬老院27248所，床位249.3万张。但是，由于历史欠账和我国东、中、西部地区经济发展水平差异等多方面原因，一些地方集中供养能力差、敬老院的建设严重滞后等问题还相当突出。2016年，中央财政安排特困人员救助供养补助资金90亿元，支持地方做好工作。按照我国2020年至 2025年的集中供养需求比例60%测算，还有40万张左右的床位缺口。同时，长期以来全国各地敬老院建设方式多样，建设规模、服务内容、设备配置等方面标准不统一，布局不合理，相互之间差距较大，难以实现标准化、规范化服务。2016年2月发布的《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》要求优先为完全或者部分丧失自理能力的特困人员提供集中供养服务，客观上也要求敬老院提高相应能力。
加快敬老院建设，提高托底保障能力，首先要改善敬老院设施条件，进一步加大对敬老院的投资建设力度。与此同时，要理顺敬老院管理体制，将敬老院纳入事业单位法人管理，各级政府应将敬老院运行管理费纳入财政预算范围予以保障，按照入住人数的1/10到1/5配备工作人员( 包含护理人员)，由财政核拨管理人员工资和缴纳社会保险。另外，考虑到我国东西部经济发展不平衡等因素，还应对西部及少数民族地区敬老院建设予以重点扶持。
为了科学指导敬老院的建设，合理确定新建和改扩建敬老院的建设规模和水平，完善相关配套设施，规范政府投资行为，使项目建设水平达到最佳规模、获得最佳效益，同时为社会机构多元化参与救助供养服务，制定相关标准尤为必要。 通过本建设标准的编制和实施，可以进一步促进、加强和规范敬老院的建设，提高政府投资效益，提高托底保障能力。
第二条 本条阐明本建设标准的作用及其权威性。
本建设标准从规范政府建设项目投资行为、有利于科学制定国家年度财政支出计划、加强工程项目科学管理、合理确定建设项目投资规模和建设水平、充分发挥投资效益出发，严格按照工程建设标准编制的规定和程序，深入调查研究，总结实践经验，进行科学论证，广泛听取有关单位和专家意见，同时兼顾了地域、经济发展水平、服务人群数量等方面的差异，使之切合实际，便于操作。因此，本建设标准是敬老院工程建设的国家标准。社会资本投资建设的项目也可参考本建设标准，具体建设可根据实际需求增加或减少相应功能，总指标及单床指标可适当上浮。
第三条 本条阐明本建设标准的适用范围。
本建设标准所指敬老院是指为无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人或者法定义务人无履行义务能力的农村特困人员提供基本生活条件和照料护理服务的公益性服务机构，包括由乡、镇、建制村管辖建设的敬老院和由县民政部门统一规划建设的服务周边几个乡的区域性敬老院、中心敬老院。
农村特困人员指无劳动能力，无生活来源，无法定赡养、抚养、扶养义务人或者其法定义务人无履行义务能力的农村老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人。
由于我国长期以来存在的城乡差别和东、中、西部经济发展水 平差异，敬老院建设方式多样，规模、内容、设备配置等差距较大，标准不统一，布局不合理，难以实现标准化服务。为满足农村特困人员对入住集中供养机构的刚性需求，提高供养服务水平，规范敬老院建设行为，指导各地对敬老院建设项目的有序开展，需要加以新建或在现有设施基础上进行改建和扩建，故本建设标准做此规定。
第四条 本条阐明敬老院建设必须遵循的方针政策与法律法规。
敬老院作为政府投资项目，其建设必须遵循国家经济建设的方针政策，符合《中华人民共和国老年人权益保障法》、《农村五保供养工作条例》、《农村五保供养服务机构管理办法》等相关法律法规的有关规定。考虑到各地在经济发展水平、农村特困人员数量以及对集中供养需求等方面存在的实际差异，在建设中应切实贯彻因地制宜的原则，既要满足现实需求，又要适度超前，充分考虑供养对象的生理、心理因素和安全等方面的需求，合理建筑布局，完善配套设施，提高投资效益，合理确定敬老院的建设规模和建设水平。
第五条 本条阐明敬老院建设的指导思想、建设原则和总体要求。
这是根据敬老院的服务对象、服务内容和工作特点提出的。作为为农村特困人员提供集中供养服务的专业照料机构，其建设应全面体现“以人为本”的指导思想，充分满足入住人员的基本需求。故从我国现阶段农村经济发展水平出发，确定敬老院建设的总体要求是经济适用、功能完善、设施齐全、配置合理。
第六条 本条明确敬老院建设对资金投入和建设用地方面的要求。
为农村特困人员提供集中供养服务的敬老院建设是一项重要的农村社会公益事业。因此，其建设应纳入国民经济和社会发展规划，统筹安排，确保政府的资金投入。同时，其建设用地也应纳入当地乡镇规划、村庄建设规划。
第七条 本条主要明确在实施本建设标准过程中的基本要求。
对农村特困人员提供集中供养照料服务是一项系统工程，涉及面广，所需设施项目多。为充分利用社会资源，敬老院应尽可能与其他社会福利机构实现资源整合与共享，尤其是改建、扩建的敬老院项目更需要充分利用当地现有设施。对入住供养对象的医疗卫生保障，应提倡与公共卫生医疗服务机构相衔接，避免不必要的重复建设。同时，考虑到长远需求与当前政府的财政状况，明确敬老院的建设应该统一规划、一次或分期实施。节能节地减排是我国必须长期坚持贯彻的一项基本国策，敬老院的建设也不能例外，本建设标准对此也做了强调。
第八条 本条明确本建设标准与我国工程建设项目规划设计、征 地动迁、生态环保、公共安全、节地节材、控制投资等现行有关标准、指标、定额的关系。
特困人员供养服务设施(敬老院)又称农村特困人员供养服务机构、农村敬老院，基本职能是为农村特困人员提供集中供养服务，本建设标准以下简称为敬老院。
第二条 本建设标准是为建设项目投资决策服务，合理确定敬老院建设规模及建设水平的全国统一标准，是编制、评估和审批敬老院项目建议书、可行性研究报告、初步设计的重要依据，也是有关部门督促、检查敬老院建设项目全过程的尺度。
第三条 本建设标准适用于新建、改建和扩建的敬老院建设项目。
第四条 敬老院建设必须遵循国家经济建设的方针政策，符合相关法律、法规，从我国国情及当地实际情况出发，立足当前，兼顾长远，因地制宜，合理确定建设规模与建设水平。
第五条 敬老院建设应坚持以人为本，满足供养对象在生活保障和照料护理等方面的基本需求，按照科学性、合理性相结合的原则，做到经济适用、功能完善、设施齐全。
第六条 敬老院建设应与当地社会经济发展水平相适应，并应纳入当地国民经济和社会发展规划，统筹安排，确保政府资金投入，其建设用地应纳入乡镇规划、村庄建设规划。
第七条 敬老院的建设应充分利用社会公共服务和其他社会福利设施，强调资源整合与共享，要充分体现国家对绿色、节能、环保、减排方面的要求。
第八条 敬老院建设除应符合本建设标准外，尚应符合国家现行有关标准和规范的规定。
条文说明
第一条 本条阐明制定本建设标准的目的和意义，并对机构名称 进行了解释。
我国农村五保供养制度始于20世纪50年代， 是我国一项传统的农村社会救助制度。1956年出台的《高级农业生产合作社示范章程》提出要保障老弱孤寡残社员的吃、穿、烧(燃料)、教、葬，农村五保供养制度初具雏形。2014年5月1日起施行的《社会救助暂行办法》规定:“国家对无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人，给予特困人员供养”，将农村五保供养纳入城乡统筹的特困人员供养范畴。
特困人员救助供养分为集中供养和分散供养两种形式。敬老院则是承担为农村特困人员提供基本生活条件和照料服务的集中供养主体服务机构。
农村特困人员是农村社会的弱势群体。截止到2015年底， 我国农村特困人员有517.5万人，其中在敬老院集中供养161.8万人，集中供养率为31.3%。据测算，到2020年，我国农村特困人员预期数量将减少到502万人，约占农村总人口数的0.9%，与目前的比例基本持平;到2025年， 农村特困人员预期数量将减少到478万人，约占农村总人口数的1.0%。随着城乡养老方式观念的 逐渐转变以及新建、改建和扩建的敬老院环境条件和管理方式的不断改善，农村特困人员中要求集中供养的比例将逐渐上升，再加上我国城市化进程加快，全国农村人口正在逐渐减少，届时集中供养需求比例将稳定在一个平衡值上，这个平衡值约为60%。因此，未来五至十年将是一个缩短全国各地地方乡(村)集中供养率 · 71·
与全国平均集中供养率之间差距的一个过程。
党中央和国务院历来十分重视农村特困人员的照料工作和敬老院的建设，各级地方政府正在逐年加大用于农村特困人员的财政投入。截止到2015年底，全国共有敬老院27248所，床位249.3万张。但是，由于历史欠账和我国东、中、西部地区经济发展水平差异等多方面原因，一些地方集中供养能力差、敬老院的建设严重滞后等问题还相当突出。2016年，中央财政安排特困人员救助供养补助资金90亿元，支持地方做好工作。按照我国2020年至 2025年的集中供养需求比例60%测算，还有40万张左右的床位缺口。同时，长期以来全国各地敬老院建设方式多样，建设规模、服务内容、设备配置等方面标准不统一，布局不合理，相互之间差距较大，难以实现标准化、规范化服务。2016年2月发布的《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》要求优先为完全或者部分丧失自理能力的特困人员提供集中供养服务，客观上也要求敬老院提高相应能力。
加快敬老院建设，提高托底保障能力，首先要改善敬老院设施条件，进一步加大对敬老院的投资建设力度。与此同时，要理顺敬老院管理体制，将敬老院纳入事业单位法人管理，各级政府应将敬老院运行管理费纳入财政预算范围予以保障，按照入住人数的1/10到1/5配备工作人员( 包含护理人员)，由财政核拨管理人员工资和缴纳社会保险。另外，考虑到我国东西部经济发展不平衡等因素，还应对西部及少数民族地区敬老院建设予以重点扶持。
为了科学指导敬老院的建设，合理确定新建和改扩建敬老院的建设规模和水平，完善相关配套设施，规范政府投资行为，使项目建设水平达到最佳规模、获得最佳效益，同时为社会机构多元化参与救助供养服务，制定相关标准尤为必要。 通过本建设标准的编制和实施，可以进一步促进、加强和规范敬老院的建设，提高政府投资效益，提高托底保障能力。
第二条 本条阐明本建设标准的作用及其权威性。
本建设标准从规范政府建设项目投资行为、有利于科学制定国家年度财政支出计划、加强工程项目科学管理、合理确定建设项目投资规模和建设水平、充分发挥投资效益出发，严格按照工程建设标准编制的规定和程序，深入调查研究，总结实践经验，进行科学论证，广泛听取有关单位和专家意见，同时兼顾了地域、经济发展水平、服务人群数量等方面的差异，使之切合实际，便于操作。因此，本建设标准是敬老院工程建设的国家标准。社会资本投资建设的项目也可参考本建设标准，具体建设可根据实际需求增加或减少相应功能，总指标及单床指标可适当上浮。
第三条 本条阐明本建设标准的适用范围。
本建设标准所指敬老院是指为无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人或者法定义务人无履行义务能力的农村特困人员提供基本生活条件和照料护理服务的公益性服务机构，包括由乡、镇、建制村管辖建设的敬老院和由县民政部门统一规划建设的服务周边几个乡的区域性敬老院、中心敬老院。
农村特困人员指无劳动能力，无生活来源，无法定赡养、抚养、扶养义务人或者其法定义务人无履行义务能力的农村老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人。
由于我国长期以来存在的城乡差别和东、中、西部经济发展水 平差异，敬老院建设方式多样，规模、内容、设备配置等差距较大，标准不统一，布局不合理，难以实现标准化服务。为满足农村特困人员对入住集中供养机构的刚性需求，提高供养服务水平，规范敬老院建设行为，指导各地对敬老院建设项目的有序开展，需要加以新建或在现有设施基础上进行改建和扩建，故本建设标准做此规定。
第四条 本条阐明敬老院建设必须遵循的方针政策与法律法规。
敬老院作为政府投资项目，其建设必须遵循国家经济建设的方针政策，符合《中华人民共和国老年人权益保障法》、《农村五保供养工作条例》、《农村五保供养服务机构管理办法》等相关法律法规的有关规定。考虑到各地在经济发展水平、农村特困人员数量以及对集中供养需求等方面存在的实际差异，在建设中应切实贯彻因地制宜的原则，既要满足现实需求，又要适度超前，充分考虑供养对象的生理、心理因素和安全等方面的需求，合理建筑布局，完善配套设施，提高投资效益，合理确定敬老院的建设规模和建设水平。
第五条 本条阐明敬老院建设的指导思想、建设原则和总体要求。
这是根据敬老院的服务对象、服务内容和工作特点提出的。作为为农村特困人员提供集中供养服务的专业照料机构，其建设应全面体现“以人为本”的指导思想，充分满足入住人员的基本需求。故从我国现阶段农村经济发展水平出发，确定敬老院建设的总体要求是经济适用、功能完善、设施齐全、配置合理。
第六条 本条明确敬老院建设对资金投入和建设用地方面的要求。
为农村特困人员提供集中供养服务的敬老院建设是一项重要的农村社会公益事业。因此，其建设应纳入国民经济和社会发展规划，统筹安排，确保政府的资金投入。同时，其建设用地也应纳入当地乡镇规划、村庄建设规划。
第七条 本条主要明确在实施本建设标准过程中的基本要求。
对农村特困人员提供集中供养照料服务是一项系统工程，涉及面广，所需设施项目多。为充分利用社会资源，敬老院应尽可能与其他社会福利机构实现资源整合与共享，尤其是改建、扩建的敬老院项目更需要充分利用当地现有设施。对入住供养对象的医疗卫生保障，应提倡与公共卫生医疗服务机构相衔接，避免不必要的重复建设。同时，考虑到长远需求与当前政府的财政状况，明确敬老院的建设应该统一规划、一次或分期实施。节能节地减排是我国必须长期坚持贯彻的一项基本国策，敬老院的建设也不能例外，本建设标准对此也做了强调。
第八条 本条明确本建设标准与我国工程建设项目规划设计、征 地动迁、生态环保、公共安全、节地节材、控制投资等现行有关标准、指标、定额的关系。